没有“灵丹妙药”：专家对美国最新的缅甸制裁发表评论
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本文译自《前沿缅甸》frontier myanmar
2023年7月13日
《前沿》（Frontier）
根据联合国缅甸人权问题特别报告员汤姆·安德鲁斯（Tom Andrews）先生5月份的一份报告，对缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行的制裁可能使军方执政团每年损失约20亿美元。
该报告称，缅甸外贸银行在包括美国、新加坡、英国、马来西亚、孟加拉国、德国和瑞士在内的全球50家代理银行网络中，至少有72个“往来”账户——在其他银行持有外币。
美国财政部前高级制裁顾问彼得·库西克（Peter Kucik）先生解释说，美元交易通过多家不同的银行进行，“最终其中一家银行在美国，这样他们就可以结清美元交易”。
总部位于华盛顿的咨询公司水星公共事务（Mercury Public Affairs）的董事总经理彼得·库西克表示：“大多数美元交易都是通过纽约结算的，而这正是他们现在在（缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行）被切断的业务。”
他表示，在监管机构采取任何行动之前，缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行的代理银行可能会先发制人地切断与他们的联系，以避免任何违反制裁的风险。彼得·库西克表示，这意味着缅甸银行将“失去直接进行美元交易的能力”，或收回仍在美国银行的任何美元。
“美国试图做两件事，”独立的缅甸政策分析师基尔·迪茨（Keel Dietz）表示。“一个是破坏军方执政团用外币购买商品的能力。这包括武器、航空燃料、两用技术——军方执政团必须从国际社会购买这些东西。”
“另一个目标是让这些制裁破坏军方执政团收款的能力，我认为这是制裁可能更具影响力的地方，”他告诉《前沿》记者，“在制裁时，除了极少数例外，缅甸外贸银行是唯一一家被授权为军方执政团出售的任何东西（包括自然资源）收取外币的国有银行。”
漏洞
这不是美国第一次对缅甸国有银行实施制裁。早在2003年，美国就瞄准了当时缅甸仅有的三家外汇兑换商缅甸外贸银行、缅甸投资商业银行和缅甸经济银行（MEB），这使得缅甸企业几乎不可能用美元进行交易。
彼得·库西克说，这些制裁“限制了任何人做任何事情”，最终伤害了与军方没有联系的普通公民和企业。
“这不是美国想重复的事情，也是有充分理由的。你正在造成经济伤害，但你造成的负担主要由人民承担，而不是你真正试图施加压力的人。”彼得·库西克解释道，“所以现在你有了相反的结果，但困难在于很难既精确又能产生每个人都希望看到的影响。”
然而，今天更加谨慎的做法给军方执政团留下了许多逃避制裁的潜在机会。
地球权利国际的柯克·赫伯森表示，虽然缅甸投资商业银行很可能被列入名单，因为它可能是缅甸外贸银行的替代品，但该政权可能会转向缅甸经济银行等另一家这样的银行来处理外汇交易。
与民族团结政府（NUG）电力与能源部合作的独立顾问吴吞*（U Tun*）也提出了类似的观点，民族团结政府是由政变中被赶下台的议员设立的平行政府。
他解释道：“以前，缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行控制着所有外汇交易，但缅甸经济银行也可以转换为外汇交易，这样军方执政团就可以从缅甸外贸银行账户转移到缅甸经济银行账户，这可能意味着他们将通过缅甸经济银行从石油和天然气行业获得资金。”
这似乎正是军方执政团的计划。7月6日，《缅甸此刻》（Myanmar Now）报道称，该政权的能源部于4月要求中央银行开立一个名为“甘高”（Kant Kaw）的账户——一种花的名字——在缅甸经济银行。据报道，在报道发表后军方执政团突袭了缅甸石油和天然气企业的总部，以寻找泄漏的源头。
但缅甸经济银行似乎一直没有引起人们的注意。该银行尚未受到任何国家的制裁，也很少在报告或制裁呼吁中被点名。当被《前沿》记者问及美国是否有制裁该银行的计划时，国务院发言人表示，美国将继续调查“阻止该政权获得收入的努力”，“所有选项都在考虑范围内”，但不愿进一步置评。
基尔·迪茨还表示，不会有任何事情阻止军方执政团授权一家缅甸私人银行作为缅甸外贸银行的代理机构介入并进行外汇交易。
制裁也不会阻止以卢布或人民币直接与俄罗斯进行交易，而政权正越来越多地试图促进这种交易。
……
但前美国大使斯科特·马西尔表示，尽管有可能，但使用卢布有严重的缺点。他说，与美元不同，“它不是一种主要的储备货币”，“因为它不是一个稳定的货币，所以风险要大得多”。
使用人民币也并非没有挑战。人权观察组织（Human Rights Watch）亚洲倡导主任约翰·西夫顿（John Sifton）先生告诉《前沿》记者，虽然中国银行可能是军方执政团的一个明显选择，但它在纽约有一家分行，因此考虑到美国制裁带来的风险，“不会有兴趣为他们做生意”。
但专家们一致认为，军方执政团及其合作伙伴在制裁方面可能利用的最大漏洞是缺乏执行力。
基尔·迪茨以木材行业为例表示，自政变以来，这鼓励了实体继续与该政权进行交易。2021年4月，华盛顿对缅甸木材企业（Myanma Timber Enterprise）实施制裁后，美国公司继续从缅甸进口价值数十万美元的柚木，没有任何影响。
基尔·迪茨说：“只要美国、欧盟和英国对违反制裁的行为视而不见，各国就会认为他们对这些制裁并不认真，并会这样对待。”
执法不力的部分原因是西方国家之间的协调有限，这些国家没有调整其制裁制度。
当被问及是否会与美国一道制裁缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行时，欧盟驻缅甸代表团通过电子邮件告诉《前沿》记者，它“不对外讨论制裁计划”，但“仍致力于采取有针对性的措施”。英国大使馆发言人在一封电子邮件中同样表示，英国“将继续探索进一步的制裁目标，以追究政权的责任”，但无法对这些措施发表评论。
让缅甸石油和天然气企业摆脱困境？
根据联合国特别报告员的报告，缅甸的天然气项目由缅甸石油和天然气企业监督，每年为军方执政团带来超过10亿美元的外汇收入。
但是，尽管活动人士和国际组织一再呼吁，只有欧盟制裁了这家国有企业。地球权利组织的柯克·赫伯森表示，虽然欧洲的这些措施“有影响力”，但“当美国不效仿时，它们的效果就会受到破坏”。
在今年2月政变两周年之际宣布的措施中，华盛顿只制裁了缅甸石油和天然气企业的最高级官员。当被问及美国是否会制裁整个实体时，国务院发言人告诉《前沿》记者，美国“不会预先考虑潜在的制裁”。英国和加拿大也尚未对缅甸石油和天然气企业实施限制。
一些人猜测，华盛顿担心制裁会促使中国在缅甸的石油和天然气行业发挥更大的作用，而另一些人则认为，制裁可能会切断从亚达纳（Yadana）海上项目到泰国的天然气供应，泰国是美国在东南亚最悠久的盟友之一。
柯克·赫伯森表示，对缅甸石油和天然气企业的直接制裁将有助于通过瞄准“天然气收入本身，而缅甸外贸银行的制裁针对的是已知提供这些收入的网络。如果美国政府制裁缅甸石油和天然气企业，任何与美国有联系的银行，包括任何进行美元交易的银行，即使在军方执政团试图绕过缅甸外贸银行和缅甸投资商业银行之后，也极不可能处理缅甸石油和天然气企业的收入。”
一名前缅甸石油和天然气企业高级员工告诉《前沿》记者，由于欧盟的制裁，截至4月，该企业无法收回约5亿美元的海外收入。
据民族团结政府电力与能源部长吴梭督拉吞（U SoeThuraTun）称，最大的一部分资金——约3.268亿美元——来自瑞（Shwe）天然气项目。
该项目从若开邦海岸外的一块气田抽取天然气，然后通过陆路管道输送到中国云南省。自政变以来，该项目占军方执政团缅甸石油和天然气企业总收入的52%，即每年5.68亿美元。其余大部分来自伊洛瓦底省附近海域的亚达纳油田。
瑞天然气项目由南韩（South Korea）浦项制铁国际（POSCO International）运营并持有51%的股份，缅甸石油和天然气企业持有15%的股份。中国石油天然气集团公司拥有购买该项目全部天然气的独家权利。
吴梭督拉吞表示，由于欧盟的制裁，天然气管道和一条平行石油管道的额外1.0882亿美元也被扣押。
这位不愿透露姓名的前缅甸石油和天然气企业员工告诉《前沿》记者，“托管资金”是中国银行的决定，缅甸石油和天然气企业“没有控制权”。然而，吴吞表示，这一决定不能单方面做出，可能需要作为气田运营商的浦项制铁国际公司的同意。他补充说，韩国政府一直在向浦项制铁国际施压，要求其将款项转入托管账户。记者未能联系到浦项制铁国际置评。
但是，尽管缅甸石油和天然气企业无法获得收入，但天然气的流动并没有停止。专家表示，这证明美国的制裁不会像许多人担心的那样损害更广泛的经济。
基尔·迪茨在谈到缅甸政权时说：“如果他们停止天然气生产，收入就不会增加，也没有未来可能获得的资金。而如果他们继续向泰国和中国供应天然气，即使现在没有收入没有流向他们，他们也可以有望在未来获得。”
他补充道：“军方执政团的所有激励措施都指向继续生产。军方执政团并没有花很多钱来维持这些油田的生产——他们是寻租人。……军方执政团也在国内使用天然气，所以他们需要维持产量。”
但彼得·库西克警告说，即使附带损害有限，仅靠制裁缅甸石油和天然气企业也不足以推翻该政权。
彼得·库西克说：“我不认为制裁缅甸石油和天然气企业是灵丹妙药。缅甸石油和天然气企业可能会受到制裁，也可能不会受到制裁，但不会导致政权自身失败。无论采取何种形式，制裁都必须是更广泛战略的一部分。”
*表示出于安全原因的化名
转自：太印指针
编译作者：观察员
本文整理自外媒，内容仅供参考
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